I två nya studier ifrågasätter Act Svenska kyrkan tanken att utvecklingsländer inte har råd med allmänna pensioner eller barnbidrag. 52 länder har redan infört minst en sådan allmän social förmån. Därför bör Sveriges bistånd till uppbyggnad av sociala trygghetssystem läggas om radikalt.
Allmänna sociala trygghetssystem är det effektivaste sättet att säkerställa att ekonomisk tillväxt faktiskt leder till minskad fattigdom – i breda befolkningsgrupper såväl som bland de allra mest utsatta. Det är så världens länder kan leva upp till Agenda 2030-löftet om att inte lämna någon utanför, leave no one behind.
Social trygghet är också ett viktigt medel för att hantera kriser för enskilda personer såväl som på samhällsnivå – och fungerar bättre ju större del av befolkningen som inkluderas. Social trygghet kan främja jämställdhet mellan män och kvinnor på ett kraftfullt sätt, och kommer att spela en avgörande roll i klimaträttvisa – både för att möjliggöra klimatomställning och som medel i klimatanpassning och ersättning för skador och förluster. I alla sammanhang ger sociala trygghetssystem bäst effekt om de byggs utifrån en allmän grund som ger alla invånare grundläggande stöd i utsatta livssituationer, som barndom, ålderdom, sjukdom och arbetslöshet.
Högt på FN:s önskelista
Forskare och experter har känt till detta länge. Covid-19 gjorde att insikten även spred sig till ansvariga politiker i hela världen. Idag står kraftig utbyggnad av sociala trygghetssystem mycket högt på FN:s lista över vad som behöver göras för att världen ska nå de globala målen. Ändå är investeringarna fortfarande alltför låga. Mer än hälften av världen befolkning saknar någon form av social trygghet. Där det behövs allra mest, i Afrika söder om Sahara, är siffran fyra av fem.
Biståndet till stöd för social trygghet har ökat, även om det fortfarande bara utgör cirka två procent av allt utvecklingsbistånd. Vad värre är, nästan inget av biståndet går till att stödja uppbyggnaden av allmänna trygghetssystem som kommer hela befolkningen till godo och samtidigt når de allra fattigaste.
Det kommer alltid behövas behovsprövade sociala stöd som komplement till de allmänna systemen, för att stötta människor i särskilt svåra situationer och fånga upp grupper som hamnar mellan stolar. Men idén om att det i stor skala, och som huvudsaklig strategi, går att rikta sociala stöd till de mest utsatta människorna på ett korrekt sätt är en fåfäng och farlig illusion. Program som utformas för att nå de allra fattigaste hushållen har låg träffsäkerhet, trots komplicerade algoritmer och kostsam och storskalig datainsamling. Urvalet av mottagare uppdateras inte heller i takt med att människors livssituationer förändras. Fattigdomsriktade program utesluter därför konsekvent en stor del av de allra fattigaste – en större andel ju mindre omfattande de är. De blir rättsosäkra, och människor upplever ofta besluten om stöd som godtyckliga.
Universell tillgång – ett gemensamt mål
Risken för manipulation och korruption, höga administrationskostnader, stigmatisering och minskad tillit hos befolkningen är några andra nackdelar med fattigdomsriktade stöd. Kunskapen om detta har vuxit, och det finns idag en bred enighet om att målet är social trygghet för alla, ”universell tillgång”, i enlighet med den universella mänskliga rätten till social trygghet.
En enkel tumregel är att reglerna för vem som ska få del av sociala stöd ska vara så enkla att människor själva kan identifiera om de har rätt till stöd, och därmed möjlighet att klaga om de av någon anledning förvägras pengar. Ålder och förekomst av allvarliga funktionsnedsättningar är tydliga kriterier som inte är kopplade till inkomster men som samtidigt ringar in de grupper som har störst risk att leva i fattigdom. En kombination av allmänna barnbidrag, pensioner och stöd till personer med funktionsnedsättningar når över 90 procent (s. 26) av de mest utsatta hushållen i alla länder.
Världsbanken är den institution som mer än någon annan har drivit på det internationella stödet till social trygghet. Detta är välkommet. Tyvärr är det också Världsbanken som under lång tid har drivit på för att de sociala stöden ska vara riktade till de allra fattigaste. För att Världsbanken ska stödja sociala förmåner ska dessa vara snävt riktade, och för att länder ska få stöd från Internationella valutafonden IMF krävs ofta att befintliga sociala förmåner begränsas till snävare målgrupper än tidigare.
Varför fortsätter biståndsgivarna, med Världsbanken i spetsen, att lägga miljarder på att utveckla komplicerade urvalsmetoder får att pricka in de allra fattigaste, trots att alla är överens om att detta är så problematiskt?
”Det är för dyrt”
Allmänna sociala förmåner är helt enkelt för dyrt, säger man. Och där brukar diskussionen ta slut.
I praktiken övertrumfar argumentet att allmänna barnbidrag eller pensioner kostar mer att införa alla andra argument. I takt med att nackdelarna med de riktade systemen blir tydligare talar aktörer som Världsbanken mer om allmän social trygghet, men inte som en reell möjlighet på kort sikt, utan som en vision att sträva mot längre fram.
Men inte förrän nu har någon räknat på vad det verkligen skulle kosta att införa allmänna pensioner eller barnbidrag stegvis under två decennier. Idag kan Act Svenska kyrkan, Development Pathways och Action Against Hunger France visa att även fattiga länder kan införa allmänna pensioner, barnbidrag och stöd till personer med funktionsnedsättningar. I rapporten An affordable and feasible pathway to universal security presenteras modellberäkningar över hur statsfinanserna i fyra olika länder skulle påverkas av att tre allmänna förmåner införs gradvis under en 20-årsperiod. Länderna – Ghana, Indien, Uganda och Vietnam – har mycket olika befolkningsstruktur, men för alla skulle det vara fullt möjligt att införa förmånerna över en 20-årsperiod.
Med stegvisa reformer blir kostnaderna hanterbara
Den totala kostnaden för stöden uppgår till mellan 1,2 och 2 procent av BNI. Det kan vara mycket betungande, men är en nivå som flera låg- och medelinkomstländer överstiger redan idag.
Den årliga kostnadsökningen uppgår endast till mellan 0,12 och 0,18 procent av BNI, vilket med god planering är fullt hanterbart även för svaga ekonomier.
Studien visar också att de grundläggande trygghetsstöden för barn, gamla och personer med funktionshinder skulle minska fattigdomen på ett dramatiskt sätt i alla länderna. Andelen människor som lever i fattigdom (definierad som mindre än 60 procent av mediankonsumtionen i landet) skulle minska med mellan 45 procent (Vietnam) och 70 procent (Indien).
Länder som visar att det är möjligt
Tesen att det är möjligt att införa allmänna trygghetssystem bekräftas av verkligheten. I Act Svenska kyrkans nya rapport Taking stock of progress: A compilation of universal or benefit-tested social security programmes in low- and middle-income countries visas att 52 låg- och medelinkomstländer runtom i världen har infört sammanlagt 89 allmänna sociala förmåner till äldre, barn eller personer med funktionsnedsättningar. Ålderspensioner är vanligast och utgör mer än hälften, en knapp tredjedel är stöd till personer med funktionshinder, och 14 procent är barnbidrag.
Sammanställningen visar att 40 procent av alla låg- och medelinkomstländer har infört minst en allmän social förmån. Det är alldeles för lite, men ändå ett tydligt bevis för att det är möjligt. Särskilt intressant är att allmänna system finns i länder med mycket olika inkomstnivåer – från övre medelinkomstländer som Argentina och Samoa, till lägre medelinkomstländer som Mongoliet och Kenya samt låginkomstländer som Nepal och Uganda. De geografiska skillnaderna är stora. I Stillahavsområdet och Europa har 77 respektive 64 procent av länderna infört minst en allmän förmån. I Asien är siffra 47 procent, Latinamerika och Karibien 29 procent, medan enbart 20 procent av de afrikanska länderna har infört någon allmän förmån.
Inget av dessa system är finansierat av internationellt bistånd. Det bekräftar tesen att det är allmänna system som har störst chanser att få brett folkligt stöd och därmed förutsättningar att finansieras av länderna själva. Program som riktar sig enbart till de fattigaste prioriteras däremot sällan av länders egna budgetar, utan fortsätter att finansieras av internationella biståndsgivare, år efter år.
Biståndets roll
Vilka slutsatser bör biståndsgivare som Sida och Världsbanken dra av rapportens resultat? Bör biståndet dra sig ur sektorn helt och överlåta åt länders regeringar att själva bygga upp trygghetssystem som är bredare och har en mer långsiktigt säker finansiering?
Nej, det vore oklokt och hjärtlöst att avbryta dagens bistånd till fattigdomsriktade kontantstöd i länder som Etiopien, Tanzania och Zambia. Kontantstöden gör stor nytta för de barn, kvinnor och män som tar del av dem. Däremot bör biståndet gradvis ställas om så att det på ett tydligt sätt bidrar till att stötta en gradvis uppbyggnad av allmänna sociala förmåner.
Vi uppmuntrar därför regeringen och Sida att:
- Avstå från att stödja nya kontantstöd som baseras på rättsosäkra urvalsmetoder och så kallade sociala register (som innebär att samma databas för urval återanvänds för flera sociala program). Verka för att befintliga system som Sveriges stöder breddas och gradvis omformas till allmänna sociala förmåner.
- Öka stödet till folkbokföring, vilket är en absolut förutsättning för att allmänna trygghetssystem byggda på människors individuella rättigheter ska kunna byggas upp.
- Stödja civilsamhällesorganisationers arbete för att väcka debatt och sprida kunskap om möjligheterna att införa allmänna trygghetssystem.
- Använda Sveriges inflytande i Världsbanken och IMF till att förändra institutionernas inställning till och rådgivning om fattigdomsriktade sociala förmåner.
Text: Gunnel Axelsson Nycander, Policyrådgivare
Lämna ett svar