Tidöregeringen håller till stor del fast vid att ge kärnstöd till FN-systemet, och har också stärkt UD:s kapacitet att hantera stöden. Act Svenska kyrkan välkomnar detta, men är starkt kritisk till att bland annat stödet till FN:s arbete med hiv (UNAIDS) avslutas helt. Gunnel Axelsson Nycander kommenterar politiken för ”multibiståndet”.

Svenska regeringar har länge prioriterat globala samarbeten och sett dem som ett sätt att stärka Sveriges intressen och roll i världen. När den regelbaserade världsordningen är i gungning, biståndet minskar och USA drar sig ur internationella samarbeten behöver Sverige fortsätta stå upp för globalt samarbete. Detta hoppas jag är blir det övergripande budskapet när riksdagen idag den 9 april debatterar ”multibiståndet”.

Det bistånd som går genom FN-systemet och utvecklingsbankerna – det multilaterala biståndet, uppgår till 59 procent av Sveriges totala bistånd. Bakgrunden till dagens riksdagsdebatt är Regeringens skrivelse 2024/25:61 och den Strategi för multilateralt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd som regeringen beslutade om i december 2024. Strategin anger inriktningen på en mycket stor del av det svenska biståndet – kärnstöden till FN-organ och utvecklingsbanker på nästan 20 miljarder kr per år.

Skrivelsen ger en nyanserad bild av det Sverige kan bidra till genom FN, inklusive styrkor och utmaningar. Den visar också på framsteg som görs i att möta utmaningarna, genom exempelvis ökad samordning på landnivå och arbete för att förebygga och hantera korruption.

Några av de utmaningar som nämns illustrerar samtidigt motivet för ett fortsatt starkt svenskt engagemang. Regeringen skriver att det i vissa organisationer och länder finns brister vad gäller det normativa arbetet, inklusive att stå upp för centrala värden som mänskliga rättigheter, SRHR och jämställdhet, men att ”över lag axlar FN-organisationerna sitt ansvar” på det området. Den övergripande bilden är alltså positiv. Att Sverige driver på för dessa värden i en rad olika FN-organ ger stora möjligheter att få genomslag för svenska prioriteringar, ett genomslag som är långt större än om de bara genomsyrar Sveriges bilaterala bistånd.

Fortsatt kärnstöd

Kärnstöd till FN-organ gör deras arbete mer strategiskt, effektivt och flexibelt. Det har egentligen bara en nackdel: det är svårare för den som ger stödet att peka på specifika insatser som genomförs med hjälp av Sveriges bidrag. Med Sveriges kärnstöd kommer ett stort ansvar för löpande uppföljning och styrning på strategisk nivå. Det ger samtidigt stora möjligheter till genomslag för svenska prioriteringar, som jämställdhet och mänskliga rättigheter.

Act Svenska kyrkan har sett på Tidöregeringens uttalade ambition[1] om att begränsa kärnstöden med oro. Regeringen tycks emellertid ha fått en mer positiv[2] syn på kärnstöden – kanske i takt med att den fått större erfarenheter och insikter i det multilaterala samarbetet. I skrivelsen upprepas att kärnstöd ”ska begränsas”, men denna formulering saknas i den nya, och styrande, strategin. Där slås i stället fast att ”kärnstöd och annan flexibel finansiering skapar goda förutsättningar för organisationerna att genomföra sin verksamhet på ett effektivt sätt, agera snabbt och anpassa verksamheten till skiftande behov. (…) Detta ligger i svenskt intresse och Sverige ska därför underlätta för samarbetsparter att ta del av kärnstöd och annan flexibel finansiering”.

Regeringen minskade kärnstödet med 1,8 miljarder kr mellan 2022 och 2023, från 20,7 till 18,9 miljarder. Detta är ingen dramatisk minskning, och vi välkomnar regeringens vilja att även fortsättningsvis ge kärnstöd.

Vad tycker FN-organen om ”mjuk öronmärkning”

Som alternativ till kärnstöd lyfter regeringen fram så kallad ”mjuk öronmärkning” dvs att finansieringen styrs till bredare geografiska eller verksamhetsmässiga områden. Den menar att mjuk öronmärkning är en flexibel finansieringsform som ger organisationerna stor möjlighet att agera snabbt och anpassa verksamheten efter växlande behov. Vi frågar oss vilken grund regeringen har för sin bedömning att ”mjuk öronmärkning” ger samma fördelar som kärnstöd. Delar de berörda FN-organen regeringens bedömning? Vi efterlyser en tydlig utvärdering av hur ”mjuk öronmärkning” fungerar utifrån den mottagande organisationens perspektiv.

Vad gäller prioriteringen mellan olika organisationer är den nyligen beslutade ökningen av stödet till UN Women varmt välkommen. Men vi beklagar vi djupt att kärnstödet till UNDRR, FN:s organ för katastrofförebyggande arbete, avslutats helt. Denna prioritering är mycket svårt att förstå. Klimatförändringarna ökar behovet av förebyggande arbete, vilket samtidigt är gravt underfinansierat idag.

Det är också beklagligt att stöden till FN:s befolkningsfond UNFPA och Globala Fonden mot aids tuberkulos och malaria minskar. Sverige ger inte det stöd till Globala fonden som tidigare utlovats vid den globala givarkonferensen, vilket är ovanligt.  Att Sveriges stöd till UNAIDS avvecklas helt är oerhört negativt, inte minst mot bakgrund av att andra länder också minskar stödet till UNAIDS och att USA:s stora nedskärningar slår hårt inom allt hälsobistånd.

Världsbankens utvecklingsfond (IDA) är den enskilt största mottagaren av svenskt multibistånd (5,2 miljarder 2023) och en av få som får mer pengar. Världsbanken är tveklöst en viktig utvecklingsaktör som gjort stora framsteg på senare år vad gäller exempelvis klimatarbetet. Men mycket av tidigare kritik finns kvar, och med tanke på att maktfördelningen fortsätter att vara ojämn finns skäl att inte ge IDA en alltför dominerande roll i det multilaterala stödet.

Efter Riksrevisionens kritik: bättre eller sämre insyn?

I slutet av 2021 publicerade Riksrevisionen en kritisk granskning av regeringens och Sidas arbete med det multilaterala biståndet. Act Svenska kyrkan välkomnade Riksrevisionens analys och rekommendationer och menade också att UD:s kapacitet att följa upp och styra det multilaterala biståndet behövde förstärkas. Det är därför glädjande att regeringen i sin redovisning av hur den agerat på Riksrevisionens kritik nämner att UD:s interna organisation för att hantera bidrag har förstärkts.

Regeringen skriver också att den nu gör en ”årlig dokumenterad uppföljning av kärnstöd och organisationsstrategierna”. Vi ser fram emot att ta del av sådana årliga rapporteringar. Vi hoppas samtidigt att detta åtagande inte påverkas av att den nya multistrategin anger att arbetet med många organisationer framöver kommer att styras av ”instruktioner” snarare än strategier som beslutas av genom regeringsbeslut. Instruktioner innebär mindre insyn och riskerar att ge sämre möjligheter för civilsamhället att bidra med underlag.

Gunnel Axelsson Nycander, policyrådgivare

[1] Underavtalet till Tidöavtalet (”Bana för bistånd”) liksom budgetpropositionerna ht 2022 anger att andelen bistånd som kanaliseras som kärnstöd ”ska begränsas”. Bana för bistånd anger också att regeringen ska lägga ”större tonvikt på bilaterala och multibilaterala insatser för ökad insyn och styrning över inriktning, genomförande och uppföljning”.

[2] Budgetpropositionen ht 2023: ”Kärnstöd som skapar flexibilitet att möta skiftande behov kan kompletteras med mjukt öronmärkt stöd mot svenska.” Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 7, sid 44. I budgetpropen hösten 2024 nämns inte termen ”kärnstöd” i den del som anger politikens inriktning.