I korthet innebär EU-kommissionens förslag på biståndsområdet att de flesta av nuvarande 12 olika ”finansiella instrument”, så som ECHO (humanitärt bistånd), instrumentet för stöd till grannskapsländer (ENI) och utvecklingsfonden (EDF) slås ihop till ett enda instrument för ”grannskap och internationellt samarbete”, med en ofördelad reserv på 20 procent som ska kunna fördelas utifrån aktuella behov.
En sådan hopslagning av olika budgetposter kan vid första anblicken förefalla vara ett oskyldigt sätt att förenkla och öka flexibiliteten i systemet. Mot bakgrund av de politiska förskjutningar som skett i biståndspolitiken på senare år, både i Bryssel och i många av EU:s medlemsstater, framstår emellertid riskerna med förslaget tydligare: Bistånd ses inte längre i första hand som ett medel för att nå de utvecklingspolitiska målen om minskad fattigdom, utan alltmer som ett redskap för länders egna intressen, framför allt att möta säkerhetshot och förhindra migration till EU. Detta skifte är tydligt i t ex den globala strategi som EU antog 2016 och som omfattar utrikes, säkerhets och biståndspolitik.
Det vore ju praktiskt om biståndet kunde uppfylla flera mål samtidigt, men i praktiken skapar den här sammanblandningen en rad problem:
Migration: EU har de senaste åren kanaliserat stora biståndspengar till länder i sitt närområde, genom särskilda fonder och migrationsavtal. Medlen har dels används till att förhindra människor att ta sig till EU på ett sätt som kränker människors rättigheter. Dels används pengar till att ”förebygga migrationens grundorsaker” genom exempelvis stöd till yrkesutbildningar och stöd till företagsutveckling. Forskning visar emellertid att utvecklingsbistånd snarare tenderar att leda till ökad migration, även om effekterna ser mkt olika ut i olika sammanhang och andra faktorer än bistånd påverkar betydligt mer. Ett bistånd med fokus på att minska migration leder dels till att mer pengar går till EU:s grannländer och mindre till de fattigaste länderna som ligger längre bort. Dels riskerar det alltså att vara kontraproduktivt.
Migration är en aspekt som behöver integreras i EU:s utrikes- och biståndspolitik. Men arbetet bör fokuseras på att bland annat skapa säkra och lagliga vägar in i EU, öka fredsansträngningarna så att färre människor tvingas på flykt, och att stödja länder utanför EU som tar emot många flyktingar.
Säkerhet. Man talar idag om securitisation, ”säkerhetifiering” av biståndet, dvs att biståndsgivarens säkerhet blir ett mål för biståndet. Det medför en rad risker och nackdelar: negativ påverkan på exempelvis social utveckling och mänskliga rättigheter, sämre möjligheter att medla i konflikter, och att problem överförenklas och därmed blir svårare att lösa. Det behöver inte vara fel att ta in säkerhetsaspekter i biståndet, men då ska säkerheten för människorna i mottagarlandet stå i centrum, i synnerhet för särskilt utsatta grupper så som barn, äldre, kvinnor och minoritetsgrupper, och arbetet fokusera på att stödja förebyggande och lokalt ledda fredsprocesser.
Rent formellt skulle ett sammanslaget finansiellt instrument innebära att man blandade ihop insatser som uppfyller OECD DACs ODA-kriterier med andra åtgärder, vilket skulle minska möjligheten att upprätthålla och rapportera ODA på ett transparent sätt.
Att slå ihop instrument som syftar till att öka EU:s säkerhet och att begränsa migrationen till EU, med de instrument som förmedlar utvecklingsbistånd skulle alltså inte bli en oskyldig omstrukturering i byråkratin. Det skulle på kort tid kunna underminera integriteten i EU:s bistånd, och göra det omöjligt för EU att leva upp till de åtaganden man gjort om utvecklingseffektivitet och att bidra till Agenda 2030 – inklusive åtagandet att inte lämna någon utanför (leave no one behind).
Civilsamhället har genom CONCORD Europa påverkat diskussionen i Bryssel långt innan det färdiga förslaget kom idag. Några tecken på framgång kan vi se. EU-parlamentet röstade nyligen för ett separat instrument för demokrati och mänskliga rättigheter.
Nu kommer förhandlingarna mellan EU:s medlemsstater dra igång. Jag hoppas att Sveriges nuvarande och kommande regering strider hårt för att bevara utvecklingsbiståndets integritet.
Förutom hopslagningen av de olika instrumenten finns det en rad andra viktiga aspekter i Kommissionens budgetförslag, bland annat tematiska och geografiska prioriteringar och formerna för hur EU framöver kommer att stödja civilsamhällesaktörer och privata aktörer. Dem återkommer jag till i en senare blogg.
Lämna ett svar