Minskar biståndet fattigdom– vad säger forskarna?

”Det finns inga belägg för att bistånd fungerar.” Så säger Fredrik Segerfeldt i en intervju i Bulletin den 24 september.

Den 17 oktober uppmärksammar vi det internationella arbetet mot fattigdom. Internationellt bistånd är inte det enda eller viktigaste verktyget mot fattigdom, men det är den enda internationella verksamhet som har detta som övergripande syfte – till skillnad från till exempel handel och investeringar. Uppdraget är svindlande stort, och åsikterna om hur väl det utförs diametralt olika.

Svepande omdömen

Har jag rätt när jag tycker att biståndet särskilt ofta drabbas av svepande omdömen? Bistånd – eller utvecklingssamarbete, som vi egentligen bör säga – är ju så många olika saker. Det handlar om alltifrån storskaliga byggprojekt till utbildning av barnmorskor, uppbyggnad av revisionsmyndigheter, skydd av människorättsförsvarare och katastrofbistånd. Det präglas av mer eller mindre ojämlika maktrelationer och förmedlas av en lång rad olika organisationer, med olika drivkrafter och kapacitet. Att klumpa ihop allt detta med ett entydigt omdöme är nästan som att säga att ”politik ger inga resultat”.

I grunden kanske problemet handlar om att så få människor har egen erfarenhet av hur bistånd fungerar. Andra delar av statens budget – social trygghet, rättsväsende, etc – ser vi i vår egen vardag och kan lätt bilda vår egen uppfattning om. Men utvecklingssamarbetet genomförs långt bort.

Andra delar av statens budget, som social trygghet och rättsväsende, ser vi i vår egen vardag. Det är lätt att bilda sin egen uppfattning om. Men utvecklingssamarbetet genomförs långt bort.

Därför är den information vi får genom medierna särskilt viktig för utvecklingssamarbetet. Det vi ser och hör i medier kan emellertid aldrig ge en helt rättvisande bild, på grund av den medielogik som säger att problem och misstag uppmärksammas, medan välfungerande verksamheter sällan har nyhetsvärde.

Så mycket bättre då att biståndet sannolikt är det i särklass mest utvärderade politikområdet, och att det finns gott om forskning om hur bistånd fungerar. Därtill finns ett omfattande internationellt samarbete för att vaska fram de grundregler som ska följas för att utvecklingssamarbete ska bli så effektivt som möjligt.

Principerna för effektivt utvecklingssamarbete

I den så kallade Parisagendan och efterföljande konferenser i Accra och Busan har aktörerna som är inblandade i utvecklingssamarbete – ”givarländer”, ”mottagarländer”, internationella organisationer, företag och civilsamhällesorganisationer – enats om ett antal principer som ska vägleda allt utvecklingssamarbete.

Principerna beskriver de förutsättningar som behöver finnas för att samarbetet ska vara effektivt. I korthet handlar det om

1) nationellt ägarskap,

2) fokus på resultat,

3) inkluderande partnerskap, samt

4) transparens och ömsesidigt ansvarstagande.

Principerna förvaltas och följs upp genom det Globala partnerskapet för effektivt utvecklingssamarbete, GPEDC (Puh, både namnet och förkortningen är lång och krånglig!).

Entusiasmen kring principerna och uppföljningen av dem har svalnat betydligt på senare år. Men på pappret är de fortfarande centrala, och en självklar referenspunkt för alla biståndsgivare – inte minst Sveriges politik.

Vad säger då forskningen om de här principerna – levererar de verkligen ett effektivt utvecklingssamarbete? Och vad säger forskarna om biståndet i stort – bidrar det till utveckling? Vilka kunskapsluckor finns, vad behöver det forskas mer om, och hur?

Dessa frågor diskuterades vid ett forskarseminarium som arrangerades av GPEDC i början av sommaren under rubriken ’Does ’effective’ development co-operation really deliver development?  What can research tell us?’.

Bistånd fungerar – men ”det beror på”

Den grundläggande frågan biståndets effekt lyftes först. Under lång tid har många forskare undersökt om huruvida bistånd faktiskt främjar länders utveckling. Den frågan kan nu betraktas som avgjord, menade panelisterna, och det råder i princip konsensus om att generellt och i genomsnitt så fungerar bistånd och bidrar till utveckling.

Men hur väl det fungerar varierar kraftigt i olika sammanhang. Egentligen kan frågan om huruvida bistånd fungerar inte besvaras med ja eller nej. Det korrekta svaret är förstås ”det beror på”. Den verkligt intressanta frågan är snarast: Vad är det som avgör om ett utvecklingssamarbete ger bra resultat eller inte? Forskarna påpekade också att dessa påverkande faktorer finns både i ”mottagarländerna” och ”givarländerna” – efterfråge- och utbudssidan, om man så vill.

Den verkligt intressanta frågan är snarast: Vad är det som avgör om ett utvecklingssamarbete ger bra resultat eller inte?

Heiner Janus från German Development Institute menade att det inte finns några avgörande kunskapsluckor idag. Däremot behövs fler länkar mellan de grupper av forskare som studerar utvecklingssamarbetets effektivitet ur olika perspektiv, som:

• Långsiktiga effekter på makronivå, t ex om bistånd leder till ökad ekonomisk tillväxt.
• Utvecklingseffektivitet, t ex hur principen om transparens och ansvarstagande efterlevs och vad det får för resultat.
• Byråkratisk effektivitet/organisationseffektivitet, t ex hur effektivt Sida arbetar.
• Effekter av specifika insatser, t ex vilka resultat ett enskilt projekt leder till.

Ett sätt att länka ihop de olika perspektiven skulle kunna vara att jämföra effekterna av olika administrativa former för att förmedla bistånd (projekt-, program-, sektor- eller budgetstöd) ur flera av perspektiven ovan.

Janus menade också att forskare behöver basera sina studier på tydliga ”förändringsteorier” som visar på viktiga antaganden om bland annat vilka roller olika aktörers spelar. (Vi som arbetar inom biståndsorganisationer är väl bekanta med begreppet förändringsteori – intressant att det figurerar i forskningssammanhang också!)

Ägarskap och partnerskap

Det finns en stor enighet om betydelsen av nationellt ägarskap – att utvecklingssamarbetet ska utgå frånmottagarländernas egna behov och samlade prioriteringar. En av de tydligaste slutsatserna från decennier av utvärderingar är att satsningar som saknar förankring i länderna där de genomförs som bäst blir kortvariga. Men det är samtidigt svårt att definiera och göra kvantitativa studier om betydelsen av nationellt ägarskap. Särskilt ekonomer vill helst göra kvantitativa studier, så om det saknas sådan data blir det inte så många ekonomiska analyser av ägarskap.

Inkluderande partnerskap är en annan av principerna som diskuterades. Detta är ytterligare en princip som är lätt att bejaka i teorin men svår att genomföra i principen. Att utvecklingssamarbeten blir bättre om alla relevanta parter inkluderas är givet, menade flera talare. Forskningens uppgift är inte att bevisa att så är fallet, utan snarast att se om finns förutsättningar för sådana inkluderande partnerskap i praktiken någonstans. Vilka får faktiskt finnas med vid bordet? Kina och andra nya givare? Civilsamhällesaktörer? Hur kan vi skapa – och upprätthålla – de partnerskap som behövs?

Drivkrafter för att följa principerna – eller inte

Vilka drivkrafter har länder att faktiskt följa de överenskomna principerna? Det krävs en ekonomisk-politisk analys för att förstå det, menade talarna. Bilden ser olika ut beroende på om man studerar ”mottagarländer” (efterfrågesidan) eller ”givarländer” (utbudssidan). Finn Tarp från Köpenhamns Universitet menade exempelvis att det blir allt viktigare för ”givarländerna” att visa upp sig och synas – och därmed minskar viljan till harmonisering och samarbete. Parisagendans löften om långsiktigt och förutsägbart bistånd är ganska avlägsna nu, menar han.

För lite kunskap om civilsamhällesaktörer

Många av talarna återkom till hur det förändrade biståndslandskapet förändrar förutsättningarna också för forskningen. Privata företag och civilsamhällesaktörer blir allt viktigare aktörer i utvecklingssamarbetet, och flera talare efterlyste mer forskning om effekterna av det. Professor Jane Kabubo-Mariara från Nairobis universitet undrade hur det kan komma sig att det efter så många år fortfarande forskas så lite om CSO:ers arbete. Hon menade dessutom att det är tydligt att lokala organisationer i Globala Syd tillåts spela en alltför liten roll och ofta utsätts för konkurrens av internationella civilsamhällesorganisationer.

Detta är en bild som vi på Act Svenska kyrkan tydligt känner igen och som vi försöker motverka på olika sätt. Dels har vi länge satsat på forskning och utveckling av metoder om hur lokala aktörers arbete kan stärkas i det humanitära biståndet, (Local to Global Protection, L2GP). Dels driver vi inte egna utvecklingsprojekt, utan stöttar alltid andra organisationers arbete.

Maktfrågorna återkom flera gånger i samtalet. Inte bara maktrelationerna mellan olika parter i utvecklingssamarbeten, utan framför allt maktrelationerna mellan olika forskare. Utvecklingsforskningen domineras fortfarande kraftigt av forskare och institutioner baserade i Europa och Nordamerika. När samarbeten med lokala forskare faktiskt genomförs är det ofta sent i processen – inte när de grundläggande frågorna formuleras. Det gör att viktiga möjligheter missas. Lokala forskare har (förstås!) bäst koll på de lokala sammanhangen.

Avkolonisera forskningen! (och biståndet)

Utvecklingsforskningen behöver avkoloniseras! Det var ett återkommande budskapen. En rad förslag om hur detta kan gå till framfördes av bl a Debapriya Bhattacharya från Bangladesh, José Jaime Macuane från Mocambique, Jane Kabubo-Mariara från Kenya och Irmeli Mustalahti från Finland.

Hur mycket klokare blev man av seminariet? Till att börja med kan man vederlägga Fredrik Segerfeldts påstående om att det inte finns belägg för att bistånd fungerar. För det finns det. 

För det andra blev det en påminnelse om att biståndet och dess resultat är alldeles för komplext för att kunna besvaras på ett svepande sätt. Det finns superbra och superdåligt bistånd, på en massa olika sätt. De relevanta frågorna handlar om hur utvecklingssamarbetet – och inte minst de koloniala maktrelationer som fortfarande lever kvar på sina håll – kan förbättras.

Till sist: Den som hänvisar till forskning som stöd för den politiska ståndpunkten att Sveriges bistånd bör minska (eller öka) har inte mycket att hämta. Frågan om huruvida Sverige ska fortsätta avsätta en procent – eller mer – av BNI för att stödja människor som lever i fattigdom och förtryck handlar nämligen om värderingar. Inte fakta.

Vill du veta mer om vad som sades på seminariet? Det går bra att se i efterhand här.