Den 28 augusti presenterade UD och FN:s utvecklingsorgan, UNDP, den årliga rapporten Human development Report (HDR) i Stockholm. Årets rapport heter Sustaining Human Progress: Reducing vulnerabilities and building reslilience. (Svensk sammanfattning: Att bevara framsteg: Minska sårbarheten och stärk motståndskraften).
Rapportens grundläggande analys är att – Ja, välfärden och människors livsförutsättningar förbättras i världen, men samtidigt ökar den ekonomiska ojämlikheten och sårbarheten – för individer såväl som grupper och länder. Därför behövs en rad politiska åtgärder på nationell och internationell nivå för att öka tryggheten och stärka motståndskraften.
Bland en rad olika politikområden – penningpolitik, arbetsmarknadspolitik, finanspolitik m.m. lyfts särskilt betydelsen av socialpolitik och sociala trygghetssystem fram. UNDP är inte ensam om detta, de senaste månaderna har det publicerats en rad stora rapporter med olika varianter på samma tema.
Det började den 30 april när internationella fackföreningsrörelsen ITUC presenterade ITUC Frontlines Report med titeln Social Protection: A key to a fair society. Två veckor senare kom Världsbankens The State of Social Safety Nets 2014 och efter ytterligare ett par veckor kom FN:s arbetslivsorganisation ILO med World Social Protection Report 2014-15. 24 juli kom HDR som nu har presenterats också i Sverige.
Rapportfloden befäster det faktum att sociala trygghetssystem idag har en central position i den internationella utvecklingsdebatten. Gott så. I bästa fall markerar UNDP:s rapport också början på en ny fas i diskussionen: det handlar inte längre om även låg- och medelinkomstländer kan införa sociala trygghetssystem, utan om hur sådana system bäst utformas. Hur ser de centrala vägvalen ut?
Huvuddelen av de stora program för kontanta stöd som sedan millennieskiftet har införts i framför allt Latinamerika, men också i Asien och Afrika, är behovsprövade och särskilt riktade till dem som lever i fattigdom. Det är också den modell som Världsbanken förespråkar. Den kan verka logisk, och för biståndsorganisationer som strävar efter kostnadseffektivitet och tydliga resultat kan det förefalla självklart att de mest utsatta grupperna ska prioriteras. De är bara det att det finns en rad skäl för varför en sådan strategi kan och bör ifrågasättas.
UNDP tar upp de här frågorna på ett tydligare sätt än många andra. De slår ett slag för ”universalism”, och menar att alla människor, oavsett köpkraft, bör ha tillgång till social service i form utbildning, hälsovård, vatten och sanitet, och att det är staternas ansvar att se till att så blir fallet.
När det handlar om socialförsäkringar och transfereringar (dvs ekonomiska stöd) är rapporten mycket mindre tydlig, även om många av argumenten för universalism är desamma som för tjänster:
- System som inkluderar alla inom en viss kategori (barn, sjuka, äldre, arbetslösa, etc) är bättre än andra på att faktiskt nå dem som behöver systemen mest. (De system som är avsedda för de mest utsatta gynnar i praktiken många andra, och missar i regel många av de mest behövande.)
- Universella system är enklare att administrera.
- Universella system riskerar inte att leda till att de som tar del av samhällets stöd eller service stigmatiseras.
- Sist men inte minst: det finns helt andra möjligheter att på ett hållbart sätt finansiera system som inte bara tillfaller de med lägst inkomster, utan som gynnar även den medelklass som via skattsedeln finansierar dem.
I Sverige pratar vi inte om ”universalism”, utan om den ”generella välfärden”. Vi vet att ett barnbidrag som ges lika till alla barn, oavsett föräldrarnas inkomstnivå, är enkelt att administrera och bidrar till att skapa sammanhållning och legitimitet för skattesystemet. Socialforskningen har visat mycket tydligt att den nordiska välfärdsmodellen minska fattigdomen mycket effektivt. Modellen bygger på generella system som stödjer människor särskilt i de livsfaser när utsattheten och risken för att hamn i fattigdom är som störst.
Begrunda nedanstående bild, hämtad från den finska skriften A Recipe for a Better Life: Experiences from the Nordic countries. Där jämförs andelen fattiga i olika åldergrupper i Rowntree England i slutet av 1800-talet (klassisk sociologisk studie), dagens anglosaxiska välfärdsstater som bygger på behovsprövade stöd, samt nordiska välfärdsstater. På y-axeln visas procentandelen människor i de olika åldersgrupperna som lever under fattigdomsgränsen.
För mig är denna bild slående. Visst vore det bra om både civilsamhälle och beslutsfattare i länder som står i färd att utveckla trygghetssystem kände till dess budskap?
Det är bra att UNDP har öppnat för en djupare diskussion om dessa frågor, även om rapporten inte är så tydlig som man skulle önska. När rapporten presenterades i Stockholm menade docent Kenneth Nelson att HDR är ambivalent: å ena sidan talar de för universalism, å andra sidan lyfter de fram Brasiliens Bolsa familia som ett gott exempel. Men Bolsa familia är ett behovsprövat system som inte förmår att på allvar utrota fattigdomen, menar Nelson. Bidragen är alldeles för låga, och så länge bara de som lever i fattigdom omfattas kommer man inte kunna finansiera bidragshöjningar. Erfarenheter från många länder visar också att system som inte gynnar medelklassen har svårt att klara sig från budgetnedskärningar i tider av lågkonjunktur.
Vågar man hoppas på att den socialpolitiska forskningen, och nordiska erfarenheter, kommer att få ett större utrymme i utvecklingsdebatten framöver?
Gunnel Axelsson Nycander
Lämna ett svar