Det multilaterala biståndet är livsviktigt – men behöver styras och följas upp bättre!

I förra veckan presenterade Riksrevisionen en granskning av Sveriges bistånd genom multilaterala organisationer. Rapporten är mycket välkommen. Ungefär hälften av det svenska biståndet – 27 miljarder kronor årligen (2019) – ges till multilaterala organisationer som FN och Världsbanken. Mer än hälften – 16 miljarder – ges som kärnstöd som bereds och följs upp av UD. Resten kanaliseras genom Sida som så kallat multi-bi-bistånd. Såklart måste detta globala bistånd diskuteras och granskas i lika noga som det bilaterala bistånd som förmedlas direkt genom Sida! Inte minst stödet via Världsbanken och andra multilaterala utvecklingsbanker är omfattande doldisar som förtjänar mer uppmärksamhet.

Vi kan konstatera att Riksrevisionens analys och rekommendationer ligger i linje med det som Act Svenska kyrkan har framfört i flera år.

Men låt oss först slå fast att Act Svenska kyrkan stöder regeringens prioritering av det multilaterala samarbetet. Global samverkan och samordning är viktigare än någonsin. Multilaterala organ bidrar med långsiktigt och humanitärt stöd till de länder som har störst behov, oberoende av givarländernas nationella prioriteringar. Särskilt när FN-systemet med dess normativa ramverk för mänskliga rättigheter utmanas kan Sveriges konsekventa stöd göra skillnad. Sverige spelar också en viktig roll genom att i många globala sammanhang driva på för jämställdhet, demokrati och klimatomställning.

Kärnstöd är bra!

Vi är också stolta över att Sverige är ett av få länder som till stor del ger kärnstöd snarare än öronmärkta bidrag. Kärnstöd stärker på ett avgörande sätt organisationernas möjlighet att arbeta strategiskt och flexibelt. Inte minst under coronakrisen har den svenska finansieringen varit avgörande för att exempelvis FN:s livsmedelsorgan WFP och Unicef har kunnat agera snabbt.

Kärnstöden bidrar starkt till att organisationerna kan arbeta mer effektivt än om de tvingas följa givarnas skiftande prioriteringar och intressen, snarare än den egna organisationens strategier. Därför är det helt rätt att Sverige genom kärnstöden stöder och följer upp organisationernas arbete som helhet. Att det är svårare att följa effekten av de specifikt svenska pengarna hör till sakens natur. Men att pengarna ges förutsättningar att användas effektivt är faktiskt viktigare än att en svensk minister ska kunna stå och peka på ett projekt och säga att JUST DET HÄR genomförs med SVENSKA pengar.

Den svenska hanteringen granskades – inte själva biståndet

Vi ska därför komma ihåg att Riksrevisionen inte har tittat på resultatet av det multilaterala biståndet. De har inte heller bedömt huruvida kärnstöd är ett bra sätt att stödja globalt samarbete eller inte – eller tittat på resultatet av svenskt påverkansarbete i relation till FN-organen eller Världsbanken. Riksrevisionen har enbart granskat hur ändamålsenlig den svenska hanteringen av UD:s kärnstöd och Sidas ”multi-bi-stöd” är.

Därför är Riksrevisionens granskning viktig läsning för alla som bryr sig om hur hanteringen av biståndet kan förbättras. Granskningen ger emellertid inga belägg för att pengarna används på ett dåligt sätt, att de har bidragit till korruption, eller att Sveriges åtagande om minst en procent i bistånd är dåligt (även om det finns debattörer som använder rapporten just så).

Riksrevisionen har få anmärkningar mot Sidas hantering. Kritiken mot UD är allvarligare, och vi känner igen mycket från våra egna analyser. Hösten 2018 efterlyste Act Svenska kyrkan en samlad uppföljning av stödet till enskilda multilaterala organisationer i en debatt i Omvärlden och fick rejält mothugg (se slutreplik här). Riksrevisionen konstaterar idag att ”att det inte finns någon dokumenterad samlad bild av det svenska stödet till en viss organisation, eller vilka resultat det svenska stödet och påverkansarbetet har bidragit till”.

Fler perspektiv ger bättre bedömningar

En stor del av Riksrevisionens kritik handlar om de organisationsbedömningar som UD tar fram och som ligger till grund för kommande strategier och stöd. Hösten 2019 fick Act Svenska kyrkan möjlighet att bidra in i UD:s arbete med nya organisationsstrategier för Världsbanken och Afrikanska utvecklingsbanken. Denna process var öppnare än tidigare och vi är glada över möjligheten att ge underlag.

Vi känner samtidigt igen Riksrevisionens iakttagelser om brister i organisationsbedömningarna. Framför allt att UD behöver stärka kopplingen till svenska strategier och mål, förbättra riskanalyserna och väga in information från flera olika källor. Till skillnad från Riksrevisionen vill vi framhålla att UD behöver väga in information från olika perspektiv när de bildar sig en uppfattning om de multilaterala organisationerna – även rapporter från civilsamhället.

Tyvärr har Riksrevisionen helt bortsett ifrån UD:s och Sidas möjligheter att förbättra beslutslutsunderlagen genom att konsultera och inhämta information från civilsamhällesorganisationer. Särskilt värdefullt är det när myndigheterna kan få information om hur FN-organen eller Världsbanken agerar i praktiken och på marken i de länder där svenska organisationer är verksamma. Möjligheterna att förbättra konsultationer med civilsamhället borde ha rymts inom Riksrevisionens uppdrag att granska huruvida ”underlagen till dessa beslut är väl underbyggda”.

Bristande styrning, vilja eller resurser?

Riksrevisionen har hittat en möjlig effektivisering i Sidas och UD:s arbete:  de bör göra gemensamma, snarare än parallella, organisationsbedömningar. I övrigt tror vi, till skillnad från Riksrevisionens granskare, att de förändringar som föreslås kommer att kräva mer resurser. För vi tror att de brister som har identifierats mer handlar om resursbrist än om dålig styrning eller UD-personalens brist på kompetens och vilja. Vi har flera gånger pratat med personer på UD som i praktiken har ensamt ansvar för beredning och uppföljning av samarbete med organisationer till vilka Sverige ger kärnstöd på flera miljarder. De har konstaterat att det inte finns förutsättningar att bereda och följa upp samarbetet på ett tillräckligt ingående sätt.

Utväxlingen av Sveriges bidrag till det multilaterala samarbetet skulle helt enkelt bli högre om regeringen stärkte UD:s kapacitet att styra och följa upp de finansiella bidragen. Vi skulle kunna utforma vassare strategier, driva Sveriges hjärtefrågor effektivare och följa upp varningsklockor snabbare.

Därför behövs ökade beredningsresurser på UD, på samma sätt som Sida de senaste åren getts mer resurser att bereda och följa upp sina insatser. Vi kan konstatera att det femte av de sex biståndspolitiska förslag som Act Svenska kyrkan presenterade för riksdagspartierna efter valet 2018 fortfarande är högaktuellt: Säkerställ kapacitet att styra och följa upp biståndet oavsett om det är bilateralt eller multilateralt.

Viktiga frågor kvarstår

I sin i övrigt till stor del osakliga kommentar påpekar PJ Anders Linder i GP att ”ett skäl till att så mycket svenska biståndspengar går till internationella organisationer är att det är mycket lättare att girera pengar till dem än att bedriva konkret verksamhet på ort och ställe”. Även om formuleringen är förenklad så stämmer det att handläggningskostnaderna för multilaterala insatser inte syns på samma sätt i de svenska räkenskaperna som när personal på Sida handlägger bilaterala insatser.

Act Svenska kyrkan har flera gånger varnat för att denna bokföringsmässiga teknikalitet riskerar att snedvrida Sidas val av samarbetspartner. Riksrevisionens rapport ger inget stöd för att det förhåller sig så, eftersom hanteringen av Sidas multi-bi-stöd får mycket små anmärkningar. Tyvärr betyder inte detta att risken för sådan snedvridning kan uteslutas. För att göra det krävs en annan granskning – där man studerar vilka faktorer som påverkar Sidas val av samarbetspartner.

Gunnel Axelsson Nycander, Policyrådgivare
Eva Ekelund, Policychef